Impuesto sobre estancias turísticas

Aprovechando mi conocimiento directo de la actividad turística como economista de Mallorca y los estudios de fiscalidad que estoy actualmente cursando en la UNIR, analizaré la propuesta de creación de un impuesto sobre estancias turísticas local, defendida en el “Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de Financiación Local” (el Informe, en adelante) presentado en julio de 2017 en cumplimiento del Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de febrero de 2017.

En primer lugar, resumiremos la propuesta de los expertos, para después analizar brevemente los puntos clave de la propuesta ya plasmadas en algunas normas nacionales. Finalmente, propondremos el tipo de impuesto que consideramos puede tener más éxito en España, desde el punto de vista recaudatorio, de equilibrado reparto de los ingresos a nivel local y que minimice los efectos en adversos en la competencia turística nacional e internacional.

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Propuesta de impuesto sobre estancias turísticas del Informe de Expertos

El punto 190 a 198 del Informe propone la creación de un nuevo impuesto local: el Impuesto sobre Estancias Turísticas. Justifica el nuevo tributo en base a i) la estancia en hoteles y otros establecimientos es una manifestación de capacidad económica del turista; ii) que los turistas contribuyan a financiar los servicios públicos locales que aprovechan; iii) internalizar las externalidades negativas del turismo en el medio ambiente.

En la configuración del impuesto local propuesto se eludiría el conflicto con el Derecho de la Unión Europea, evitando que pudiera ser considerado un “impuesto sobre el volumen de negocio” a efectos de la Sexta Directiva del Consejo de 17 de mayo de 1977 (sistema común del IVA: base imponible uniforme).

El Hecho Imponible del nuevo impuesto sería similar o incluso idéntico a: i) la Ley 2/2016, de 30 de marzo, del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears y de medidas de impulso del turismo sostenible ; ii) Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del Impuesto sobre las Estancias en Establecimientos Turísticos . En el supuesto de crear este nuevo impuesto local, entraría en conflicto con los tributos autonómicos mencionados; acudiríamos al artículo 6 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA); concretamente, el Estado deberá instrumentar medidas para compensar o coordinarse con las CC.AA, al gravar con un nuevo impuesto local un Hecho Imponible ya gravado autonómicamente.

Normativa en España

El antecedente en nuestro país a la tributación del fenómeno turístico fue la Ley 7/2001, de 23 de abril, de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears , derogado en su momento ante la negativa frontal de los empresarios hoteleros. Conocida popularmente como la “ecotaxa”, estuvo vigente hasta octubre de 2003. La creación del “Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento, destinado a la dotación del Fondo para la Mejora de la Actividad Turística y la Preservación del Medio Ambiente” tenía un carácter finalista: con su recaudación se buscaba garantizar “la financiación suplementaria de los programas de reconversión turística y medioambiental, que asegurarán el desarrollo racional y armónico del principal sector económico de las Illes Balears”. De carácter directo, fijaba un gravamen sobre las estancias de personas físicas en empresas turísticas (hoteles, apartamentos turísticos o agroturismos, entre otras) situadas en las Illes Balears, independientemente del domicilio fiscal de estas empresas.

Tras la reedición del “Pacte de Progrés” liderado por el PSOE, se volvió a defender la necesidad de un impuesto turístico, con claras diferencias con la primera “Ecotaxa”: la más evidente es que se dejó atrás el carácter finalista en actuaciones medioambientales para abrir el cajón a financiación de todo tipo; así de los 68 proyectos aprobados por la Comisión de Impulso del Turismo Sostenible para 2019 , se aprobaron financiar unos 105 millones de euros a la protección del medio natural, rural, agrario y marino, al fomento de la desestacionalización, a la recuperación del patrimonio histórico y cultural e incluso a políticas de vivienda. La vigente Ley 2/2016 y el Decreto 35/2016 que lo desarrolla fijan las bases a tener en cuenta , tanto en lo que ha funcionado como en lo que ha fallado, de otras iniciativas de fiscalidad a las estancias turísticas. Esquemáticamente:

1.  Se crea un impuesto autonómico directo e instantáneo (impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears), un fondo “para favorecer el turismo sostenible” y una “Comisión de Impulso del Turismo Sostenible”. El carácter finalista no se limita a actuaciones medioambientales, sino a nutrir el fondo creado, cuya toma de decisiones es la clave de que lo que hace con los impuestos recaudados. La Comisión tiene representantes de las consejerías de turismo, de hacienda, de economía y de medio ambiente, de los consejos insulares, ayuntamientos y de los diferentes agentes sociales. La Administración tiene mayoría en las decisiones.
2. El Hecho Imponible se configura en las estancias, de cualquier contribuyente (nacional o extranjero), sobre un listado de establecimientos turísticos, que añade a los más típicos (hoteles, apartamentos turísticos, alojamientos de turismo interior…), otros como albergues y refugios, viviendas turísticas de vacacionales (fenómeno que cogió mucha fuerza antes de la Pandemia) y los cruceros turísticos.
3. Quedan exentos, entre otros, los menores de 16 años.
4. Son sujetos pasivos del impuesto las personas físicas que llevan a cabo una estancia turística en un establecimiento turístico. Los titulares de las empresas que explotan los establecimientos turísticos son los sujetos pasivos sustitutos del contribuyente. Se barajaron diferentes formas de recaudar el impuesto, como sería el cobro directo a los contribuyentes en aeropuertos o puertos, pero se optó por la forma más “eficiente” de cobro: que se encarguen los establecimientos turísticos.
5. La Base Imponible es el número de días de cada periodo de estancias. Se configura un régimen de estimación directa y un régimen de estimación objetiva (es renunciable).
6. La Cuota Tributaria se obtiene de aplicar a la BI una tarifa de euros por día de estancia según clases de establecimientos, que va de los 2 €/día (hoteles 5 estrellas o 4 estrellas superior), a 1€/día (hoteles de 1,2 y 3 estrellas, cruceros, agroturismos…), pasando por los 0,5€/día de hostales, albergues o campings, entre otros. La temporada baja se bonifica al 50%, así como las estancias a partir del noveno día.

En cuanto al “impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos” de la Generalitat catalana, creado en el artículo 98 y siguientes de la Ley autonómica 5/2012, tiene muchas similitudes con la actual ley balear. La tabla tarifaria solo discrimina 3 tipos de establecimientos y su ubicación (Barcelona ciudad o resto de Cataluña). Va de los 2,50 €/día para hoteles 5 estrellas, gran lujo y cruceros (en toda Cataluña), a los 1,25 – 1 €/ día para hoteles de 4 estrellas (en Barcelona ciudad o resto de Cataluña respectivamente). El resto de establecimientos pagarían entre 0,75€ y 0,50€ según ubicación. Estas tarifas se han incrementado notablemente en el artículo 5 de la Ley 5/2020 ; así la tarifa más cara sube a los 5 €/día (hoteles 5 estrellas que admitan actividades de juegos y apuestas).

Nuestra propuesta de impuesto local sobre estancias turísticas

La creación de un nuevo impuesto local sobre las estancias turísticas tiene sentido en las CC.AA. que no hayan regulado un impuesto de naturaleza análoga. Sin embargo, en los casos de regulación autonómica, no creo que tenga sentido intentar “anular” el impuesto autonómico en beneficio del impuesto local, siguiendo los cauces del mencionado artículo 6 de la LOFCA. A mi juicio, tanto por las dificultades técnicas de gestión como, principalmente, por la razón que explicare a continuación, es preferible un “impuesto turístico” autonómico armonizado a nivel regulatorio, que uno local. La razón es que si el objetivo final es dotar de mayor capacidad financiera a los entes locales para que sufraguen los costes de los turistas, a excepción de la sanidad (de responsabilidad autonómica), no solo se han de beneficiar del impuesto los municipios con empresas turísticas en su territorio, que serían los que podrían recaudar del impuesto.

El gravamen de las estancias turísticas, además de compensar los gastos, busca mejorar el entorno que disfruta el turista. Buena parte de los turistas de Mallorca, por ejemplo, se hospedan en determinados municipios típicamente turístico (Palma, Alcudia, Calvià…), pero disfrutan del clima, recursos naturales, paisaje, arte, cultura y demás equipamientos de los municipios de toda la isla. Así, por ejemplo, de las 94.269 plazas hoteleras ofrecidas en Mallorca de hoteles de 4 estrellas (302 establecimientos) , 26.990 plazas se ubican en Calvià y 23.302 plazas están en Palma, copando solo dos municipios con el 53% del total de plazas.

El gravamen a las estancias turísticas ideal sería un impuesto local general, con una coordinación legal correcta cuando es la CC.AA. quien grava el hecho imponible, que garantice recursos adicionales a todos los entes locales sin crear agravios comparativos no justificados.